Horacio Arana: Sverige bör stå fast mot Spaniens orimliga lag

Av allt att döma står Spaniens regering på randen till kollaps. Premiärminister Pedro Sánchez är politiskt isolerad och förlitar sig på katalanska separatister för att hålla sin koalition vid liv, samtidigt som en rad korruptionsskandaler omsluter hans närmaste allierade, hans fru och hans bror. Ändå driver Spanien, mitt i denna inrikespolitiska svaghet, igenom ett omfattande antinikotindekret som inte bara strider mot europeisk lag utan också bryter ett politiskt avtal med Sverige. Den svenska regeringen bör svara därefter genom att avbryta alla förhandlingar med Spanien i denna fråga och stå fast i försvar av den inre marknaden.

Dekretet, infört av hälsominister Mónica García, riktar in sig på nya nikotinprodukter, såsom påsar, under några av de striktaste regleringarna i EU. Dessa inkluderar standardiserad förpackning, ett totalt förbud mot smaktillsatser samt en vetenskapligt ogrundad nikotingräns på 0,99 mg per påse – långt under det europeiska genomsnittet på 6 mg och Danmarks 9 mg. Trots upprepade varningar från Bryssel om att detta kan strida mot den inre marknadens regler kringgick García parlamentsdebatten genom att driva igenom det som ett dekret. Som en följd lämnade åtta medlemsstater, däribland Sverige, Italien, Rumänien och Grekland, in invändningar via TRIS-systemet, vilket tvingade Spanien att skjuta upp verkställandet till minst den 28 juli.

Som Hosuk Lee-Makiyama och Claudia Lozano argumenterar i sin rapport Nicotine Lawfare: Sweden and Spain’s Options in Settling the Dispute Over Novel Products, handlar striden om nikotinpåsar inte om en smal hälsodebatt utan om ett avgörande test för den inre marknadens rättsliga grundvalar. Det spanska dekretet undergräver principen om ömsesidigt erkännande, först etablerad i Cassis de Dijon-domen, som fastslår att produkter som lagligen säljs i en medlemsstat ska kunna säljas i hela EU. Genom att införa en nikotingräns på 0,99 mg samt omfattande förbudsregler för förpackning och smaker har Spanien antagit åtgärder som avviker radikalt från exempelvis Danmark, där gränsen är tio gånger högre. Enligt Lee-Makiyama och Lozano: ”Dessa förbud utgör åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ restriktion… i strid med den fria rörligheten för varor enligt artikel 34 i EUF-fördraget.” Det gör detta inte bara till ett regulatoriskt övertramp, utan också till ett potentiellt brott mot EU-rätten.

Fram till nyligen hade Sverige och Spanien en skör politisk förståelse: Spanien och Frankrike skulle avstå från att utmana Sveriges alkoholmonopol, och Sverige skulle hålla sig öppet för dialog om nikotinpolitik. Men Spaniens ensidiga dekret har i praktiken avslutat den överenskommelsen. Sverige har full rätt att dra sig ur – och bör göra det. Att fortsätta förhandla med en regering som brutit sitt ord är att belöna aktörer som agerar i ond tro.

Spaniens agerande passar in i ett bredare mönster. Under hälsominister Mónica García har regeringen vant sig vid att styra genom dekret och kringgå demokratisk granskning. Mer än 30 procent av lagarna under premiärminister Pedro Sánchez har antagits utan en full parlamentarisk process. Den spanska privata sektorn, tillsynsmyndigheter och till och med Europeiska kommissionen har allt oftare slagit larm om institutionellt förfall och urholkning av rättssäkerheten. Som ytterligare förolämpning meddelade Garcías närmaste man, hälsostatssekreteraren Javier Padilla, att Spanien inte kommer att förhandla med medlemsstater som inte tillhör deras egen politiska familj.

Det är denna regering som nu kräver att Sverige ska acceptera en ensidig uppgörelse.

Som Lee-Makiyama och Lozano påpekar är ”TRIS-förfaranden… utformade för att vara enkla och effektiva, baserade på handelsrättens praxis ’explain or allow’.” Spanien måste nu bevisa att dess åtgärder är nödvändiga enligt den strikta prövning som EU-domstolen slagit fast, och visa på lämplighet, nödvändighet och att inga mindre handelsbegränsande alternativ finns. Med tanke på Sveriges framgång i att minska rökrelaterade sjukdomar genom orala nikotinprodukter och den stora variationen i gränser mellan medlemsstater blir detta en mycket hög ribba. Om Spanien inte klarar det är rättsprocess enligt artikel 259 EUF-fördraget inte bara trolig – den kan bli nödvändig.

Ändå kommer oroande signaler även från Bryssel. Den 25 juli skickade svenska EU-parlamentariker från Sverigedemokraterna – Charlie Weimers, Beatrice Timgren och Dick Erixon – in en skriftlig fråga till parlamentet där de krävde att kommissionen skulle förklara den vetenskapliga grunden för kommissionär Olivér Várhelyis senaste påstående att ”nya tobak- och nikotinprodukter innebär hälsorisker jämförbara med traditionella.” De frågade också: Vad räknas som ”nya” produkter? Vilken vetenskaplig data ligger bakom påståendet? Och är detta en officiell ståndpunkt från kommissionen – eller bara Várhelyis personliga åsikt?

Tidpunkten och innehållet i detta uttalande – särskilt då det kommer från kommissionären för hälsa och djurskydd – väcker allvarliga frågor om kommissionens neutralitet i pågående tvister såsom det spanska nikotindekretet. Om så omfattande påståenden görs utan tydliga belägg har Sverige och andra medlemsstater all rätt att kräva svar. Minst av allt är kommissionen skyldig att redovisa öppet hur dess interna hälsoberättelser förhåller sig till faktisk vetenskaplig data och regulatoriska prejudikat.

Detta sker samtidigt som kommissionens egen opartiskhet ifrågasätts allt mer. Inför Ursula von der Leyens återutnämning rapporterades det att hon gjort tysta eftergifter till Frankrike och Spanien – inklusive tolerans för kontroversiella nationella dekret – i utbyte mot politiskt och budgetmässigt stöd. Sådana bakgrundsuppgörelser kastar nu en skugga över kommissionens roll som neutral skiljedomare. Sverige bör inte tveka att påtala denna urholkning av trovärdigheten.

Samtidigt utarbetar Bryssel en omfattande ny EU-budget och ser tobaksskatter som en möjlig intäktskälla. Men kommissionen försöker spela på båda sidor: man skärper restriktionerna för riskreducerade produkter som nikotinpåsar samtidigt som man räknar med intäkterna från just dessa produkter. Sverige måste sätta stopp för denna inkonsekvens.

Rapporten Nicotine Lawfare klargör också att Sverige spelar ett långsiktigt spel. Genom att använda TRIS för att pausa genomförandet har man tvingat Spanien och Frankrike i försvarsställning, där de måste rättfärdiga sina politikval innan hela tyngden av ett överträdelseförfarande kan bli aktuellt. Lee-Makiyama och Lozano framhåller att TRIS-processen ”skiftar bevisbördan till svaranden snarare än klaganden” och gör det möjligt för Sverige att utöva rättsligt tryck utan att eskalera för tidigt. Men de varnar också för att standstill-perioder är tillfälliga och att Sverige måste vara redo att gå till domstol om Spanien och Frankrike inte drar tillbaka eller ändrar sina lagar. Genom att göra det försvarar man inte bara nikotinpåsarna – man försvarar den inre marknadens integritet.

Insatserna är höga. Det som började som en tvist om nikotinpåsar har blivit en folkomröstning om den inre marknadens integritet och rättsstatens principer i Europa. Sverige ska inte låta sig pressas till kompromisser av en regering på randen till kollaps eller en kommission som ägnar sig åt bakgrundsuppgörelser.

Spanien har brutit sitt ord och åsidosatt EU:s rättsliga standarder. Sverige bör sluta förhandla – och börja driva process.

Horacio Arana, spansk forskare och författare