Pieter Cleppe: Debatten om hur man ska hjälpa Ukraina skärps

Medan fredssamtalen i Ukraina fortsätter inträffade på fredagen ett allvarligt brott mot EU-fördraget. EU:s rådsmedlemmar godkände Europeiska kommissionens förslag att besluta om en förlängning av frysningen av ryska tillgångar i EU genom kvalificerad majoritet (QMV) istället för enhällighet, som tidigare varit praxis för beslut om sanktioner. Som ett resultat av detta blev Ungern och Slovakien nedröstade, och även Europaparlamentet berövades sin rätt att yttra sig.

Debatten kring Belgien, som innehar merparten av tillgångarna genom det Brysselbaserade depåinstitutet Euroclear, och som motsätter sig Europeiska kommissionens plan att effektivt beslagta tillgångarna, är inte ens kärnan i problemet här.

”Rechtsbruch i Bryssel”

Den viktigaste frågan är den absoluta bristen på respekt för EU-fördragets bokstav, inte bara från Europeiska kommissionens sida, utan också från de medlemsstater som gick med på detta.

För att möjliggöra omröstning med kvalificerad majoritet hävdade Europeiska kommissionen att det förelåg någon form av ”nödläge” som motiverade att artikel 122 i EU-fördraget aktiverades, så att de ryska tillgångarna kunde frystas på obestämd tid, så länge ett antal villkor var uppfyllda.

Denna artikel i fördraget föreskriver följande:

” (...) rådet får på förslag av kommissionen, i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna, besluta om åtgärder som är lämpliga med hänsyn till den ekonomiska situationen, särskilt om allvarliga svårigheter uppstår i fråga om försörjningen av vissa produkter, särskilt på energiområdet.”

Europeiska kommissionen har motiverat användningen av denna artikel med påståendet att ”det är absolut nödvändigt att förhindra att medel överförs till Ryssland för att begränsa skadorna på unionens ekonomi”.

Oavsett fördelarna med att frysa dessa tillgångar eller ens frågan om det skulle föreligga en ekonomisk nödsituation, betonar EU-rättsprofessorn Cristina Vanberghen: ”Artikel 122 är ett ekonomiskt politiskt verktyg – inte ett utrikespolitiskt eller sanktionsinstrument. Att frysa ett tredjelands suveräna reserver är per definition en restriktiv åtgärd som regleras av artikel 215 i EUF-fördraget, som kräver enhällighet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP).”

Artikel 122 är oerhört kontroversiell och det vet de. Ändå gick de vidare. Belgien gick till slut också med på det, eftersom Ungern annars i framtiden skulle ha kunnat belasta Belgien med enorma risker genom att helt enkelt lägga in sitt veto mot en förlängning av frysningen av de ryska tillgångarna – om EU-kommissionen lyckas driva igenom sin plan att utnyttja dessa tillgångar. Inför detta pekade Belgiens premiärminister De Wever på de juridiska riskerna med att använda artikel 122.

År 2022 har den tyska författningsdomstolen varnat för lagligheten i att använda artikel 122 som grund för Covid-återhämtningsfonden, som senare kritiserades skarpt av EU:s revisionsrätt.

Inget av detta verkar spela någon roll. ”När det blir allvarligt måste man ljuga”, proklamerade den tidigare EU-kommissionsordföranden Jean-Claude Juncker en gång under eurokrisen, när anklagelser om lagbrott – ”Rechtsbruch” – i samband med räddningsaktionerna i eurozonen, främst från Tyskland, ignorerades fullständigt. Det bör inte förvåna någon att EU:s egen högsta domstol – en brittisk av rättslig aktivism – var den minst bekymrade av alla.

Uppmärksamheten har nu flyttats till frågan om Belgien kan röstas ned när det gäller EU-kommissionens plan för ett ”reparationslån” till Ukraina, där de frysta ryska tillgångarna skulle användas som säkerhet, inte på grundval av artikel 122 i EU-fördraget, utan på grundval av artikel 212, som är juridiskt renare. Diplomater hävdar dock att detta är politiskt ohållbart. Belgien har öppnat sig för denna plan, men kräver bilaterala garantier från EU:s medlemsstater. Förutom Tyskland verkar få medlemsstater vara öppna för att bevilja sådana garantier. Belgiens alternativ – att låta EU låna pengar på kapitalmarknaderna för att finansiera Ukraina, med säkerhet i form av outnyttjade medel (utrymme) i EU:s budget – kommer sannolikt att möta veto från minst en regering.

Debatten handlar om hur man ska hjälpa Ukraina, inte om man ska hjälpa Ukraina

Eftersom Italien nu också stöder Belgiens ståndpunkt kan hela saken misslyckas denna vecka. Det lämnar i slutändan bara en möjlighet kvar: att en koalition av villiga europeiska demokratier skickar de finansiella resurser till Ukraina som de är villiga att skicka. De europeiska demokratierna hävdar att de vill hjälpa Ukraina, så om de menar det bör de göra det.

Detta är mycket renare än att undergräva stödet för rättsstatsprincipen i Europa genom konfiskering av Euroclear-tillgångar, vilket också utsätter Belgien för juridiska risker och innebär ett långsiktigt hot mot att placera sina tillgångar i Europa. Det är ingen tillfällighet att icke-västerländska centralbanker har köpt upp guld sedan de ryska tillgångarna frystes 2022.

Det har nu visat sig att det finansiella stödet till Ukraina faktiskt hjälper landet, eftersom det har lyckats hålla Ryssland på avstånd i viss utsträckning. Hittills har västvärlden kunnat förse dem med vapen samtidigt som man undvikit en direkt konflikt med Ryssland. I detta avseende är det bästa alternativet att fortsätta med denna strategi – i kombination med försök att nå någon form av vapenvila med Ryssland. Det faktum att de länder som ligger närmast Ryssland också bidrar mest är i det avseendet bara en återspegling av det demokratiska stöd som regeringarna åtnjuter för att stödja Ukraina. Ingen kan förneka att detta demokratiska stöd är större i Finland än i Spanien, vilket uppenbarligen bara är en återspegling av historia och geografi.

Misslyckade sanktioner

Till skillnad från finansiellt och militärt stöd har sanktioner däremot helt misslyckats med att hjälpa Ukraina. Att den ryska rubeln har stegrat i värde med 48,7 % mot den amerikanska dollarn i år och ligger på den högsta nivån på tre år är bara en indikation. Det faktum att vi redan är inne på det 19:e paketet med EU-sanktioner mot Ryssland bör förhoppningsvis också få stora förespråkare för detta politiska instrument att stanna upp.

Även om Rysslands statliga budget påverkas av sanktionerna, förblir kriget helt enkelt en prioritet för Rysslands president Putin, som kan befinna sig i en svår situation efter sin invasion, även om han försöker framställa den som en seger. Frågor kan äntligen ställas i Moskva. Putin kommer därför med all säkerhet att behandla krigsutgifterna som den absoluta prioriteringen.

Det har dokumenterats utförligt hur länder som Kirgizistan, Kazakstan, Vitryssland och Uzbekistan i praktiken har förvandlats till transithubbar för Ryssland. Efter Kina och Indien är NATO-medlemmen Turkiet den tredje största importören av ryska fossila bränslen sedan januari 2023. Det väcker frågan varför västvärlden överhuvudtaget skadar sig själv med meningslösa sanktioner, som inte heller har gett några större geopolitiska fördelar i alla möjliga andra geopolitiska sammanhang, från Kuba och Iran över Saddams Irak till Nordkorea. Ja, sanktioner lyckas göra befolkningen fattigare, men i slutändan gynnar de regimen.

I sin bok med titeln ”Backfire” granskar den franska politiska analytikern Agathe Demarais sanktioner som politiskt instrument. Hon ger en översikt över de oavsiktliga bieffekterna av moderna – amerikanska – sanktioner och exportkontroller och beskriver de innovativa tekniker som regimer använder för att kringgå sådana sanktioner.

Sammanfattningsvis har sanktionerna mot Ryssland hittills misslyckats med att hålla Putin i schack, till skillnad från vapenleveranserna till Ukraina, men trots detta fortsätter politikerna att dubbla insatserna när det gäller det förstnämnda samtidigt som de tvekar när det gäller det sistnämnda.

Fallet med gödselmedel

De som stöder allt strängare sanktioner har bevisbördan för att dessa i slutändan kommer att hjälpa Ukraina, men de argumenterar sällan för varför det skulle fungera denna gång. EU fortsätter helt enkelt att dubbla sanktionerna, vilket i praktiken innebär att man gör samma sak och förväntar sig olika resultat. Den 3 december åtagit sig EU att upphöra med all import av rysk naturgas senast i september 2027 – i synnerhet rysk LNG, varav 15 procent fortfarande kommer från Ryssland. The Economist konstaterar dock att EU fortsätter att köpa rysk gödsel som tillverkas av naturgas. Till och med ”mer av vissa typer än före kriget”.

Förklaringen är enkel. Innan Rysslands invasion av Ukraina hade Europa cirka 120 gödselmedelsfabriker som täckte 70 % av dess kvävebehov, varav många använde rysk gas eller ammoniak. När gasleveranserna via rörledningar upphörde och priserna steg kraftigt minskade EU:s produktion med cirka 70 %. I dag är kanske hälften av den kapaciteten åter i drift.

Detta är ett bra exempel på hur sanktioner kan få motsatt effekt. För att producera gödselmedel behövs billig energi. Oavsiktligt, genom att höja energipriserna på grund av lägre ryska energiimport, blev EU mer beroende av Ryssland för energiintensiva produkter, såsom gödselmedel.

Att sanktionera ryska gödselmedel, som vissa har efterlyst, utöver de höjda tullarna för produkten, kan i sin tur få oavsiktliga konsekvenser. Faktum är att redan i mars 2022 tvingade osäkerheten kring frågan EuroChem Group, en av världens största gödselmedelstillverkare, att stänga företagets fabrik i Antwerpen, vilket också ledde till att leveranserna av råvaror från kemijätten BASF stoppades. Som ett resultat blev nästan 400 anställda arbetslösa, och det tog flera månader för de belgiska myndigheterna att bekräfta att företaget inte var föremål för EU-sanktioner, vilket gjorde det möjligt att återuppta verksamheten.

Även utanför industrisektorn, inom jordbruket, kan effekterna bli betydande. The Economist noterar att anledningen till att EU ännu inte har infört sanktioner mot import av gödselmedel ”till stor del beror på dess hårt pressade jordbrukare. Gödselmedel utgör 15–30 % av deras insatskostnader. Dessa kostnader steg betydligt mellan 2020 och 2025 på grund av covidpandemin och kriget i Ukraina och Mellanöstern. Samtidigt har priserna på spannmål och jordbruksprodukter sjunkit. År 2024 körde protesterande jordbrukare konvojer av traktorer till flera europeiska huvudstäder, däribland Bryssel. EU fruktar att en störning av gödselmedelsförsörjningen återigen skulle utsätta dem för deras vrede.”

I torsdags denna vecka planerades återigen en stor jordbruksprotest i Bryssel, där mer än 10 000 jordbrukare förväntades samlas för att demonstrera mot EU:s jordbrukspolitik, från föreslagna reformer av EU:s utgifter till handelsavtalet med det latinamerikanska handelsblocket Mercosur. Extra sanktioner för gödselmedel kommer kanske inte att göra dem särskilt glada, särskilt som EU skulle inleda detta utan att möjliggöra europeisk inhemsk gödselmedelsproduktion. För detta är det inte bara nödvändigt att drastiskt sänka EU:s energipriser, vilket kräver att stora delar av EU:s klimatpolitik skrotas, i synnerhet klimatskattesystemet ETS. The Economist noterar att för närvarande ”är investerare ovilliga att stödja mer europeisk produktion, delvis på grund av EU:s kostsamma miljöregler”. Att använda motorsågen för avreglering är därför en absolut förutsättning för att göra detta på ett ansvarsfullt sätt.

Det bör noteras att det också är svårt att importera gödselmedel från alternativa leverantörer, som Egypten och Algeriet. Importen av gödselmedel från dessa länder kommer att bli dyrare från och med den 1 januari, när EU:s protektionistiska ”koldioxidgränsjusteringsmekanism” (CBAM), som inför nya klimatavgifter på vissa energiintensiva importvaror till EU, träder i kraft. Jordbrukslobbyn har beklagat att ”införandet av CBAM-mekanismen 2026 kommer att sätta press på den europeiska jordbrukssektorn på grund av stigande kostnader och osäkerhet”. På något sätt hindrar EU:s klimatpolitiska gren den sanktionsutövande grenen.

Det vore roligt om det inte var så tragiskt.

Pieter Cleppe