Pieter Cleppe: Vilken väg ska Bosnien och Hercegovina ta?

Parlamentsvalet i Bosnien och Hercegovina i oktober, där man väljer president samt regeringar på nationell nivå, entitetsnivå och kantonnivå, riktar återigen uppmärksamheten mot detta land på västra Balkan. Efter det blodiga kriget på 1990-talet utformades ett bräckligt politiskt system där landet i stort sett är uppdelat i två delar: den ena delen är Federationen Bosnien och Hercegovina (BiH), där främst den bosniska och kroatiska delen av befolkningen bor, och den andra är Republika Srpska, där den serbiska delen bor.

Den bosnisk-kroatiska delen består av åtta kantoner, varav fem har bosnisk majoritet, tre har kroatisk majoritet och två är etniskt blandade. Bosnien och Hercegovinas presidentskap består av tre medlemmar: en bosnier och en kroat, som väljs från BiH, samt en serb, som väljs från Republika Srpska.

Totalt har Bosnien och Hercegovina, ett land med 2,5 miljoner invånare, 149 ministrar i 13 regeringar, nio presidenter och vicepresidenter samt 635 parlamentsledamöter. Detta är uppenbarligen ett högt pris att betala för fred, men oavsett om man instämmer i de nuvarande strukturerna eller inte är det uppenbart att djupgående problem kvarstår.

Påtryckningar från den amerikanska kongressen

En första och aktuell fråga gäller befattningen som den så kallade ”höga representanten” för Bosnien och Hercegovina. Det är en internationell tjänsteman som har till uppgift att övervaka de civila delarna av fredsavtalet som avslutade det bosniska kriget 1992–1995. År 1997 tilldelades tjänstemannen ytterligare befogenheter, så kallade ”Bonn-befogenheter”. Dessa ger den höge representanten rätt att anta nya lagar, upphäva befintliga lagar och avsätta valda eller utnämnda lokala tjänstemän som bryter mot eller blockerar fredsavtalet. Dessa befogenheter gav de höga representanterna smeknamnet ”Bosniens vicekung”.

Fram till nyligen innehade Christian Schmidt, en före detta tysk jordbruksminister, denna post. Han avgick i maj 2026, uppenbarligen delvis på grund av påtryckningar från USA, efter en skarp konfrontation med Milorad Dodik, dåvarande president i Republika Srpska. Dodik hade åtalats för att ha antagit lagstiftning som stred mot den höge representantens beslut. År 2023 hade Schmidt ändrat strafflagen och infört en bestämmelse enligt vilken underlåtenhet att verkställa eller hindrande av hans beslut blev ett officiellt brott.

Frågan har en internationell dimension, eftersom den amerikanska kongressledamoten Celeste Maloy nyligen uppmanade det amerikanska finansdepartementet i ett brev att utreda anklagelserna om att Schmidt och medlemmar av den centrala valkommissionen i Bosnien och Hercegovina hade ingripit i den demokratiska processen i Republika Srpska, i samband med avsättandet av Dodik.

Internationella spänningar

Dodiks presidentmandat hade återkallats i augusti 2025 efter en dom som dömde honom till ett års fängelse och ett sexårigt förbud mot att inneha presidentämbetet. I april 2025 hade Schmidt dessutom ställt in utbetalningen av offentliga medel till Dodiks politiska parti. I protest hänvisade Dodik till att Schmidt saknade bemyndigande från FN:s säkerhetsråd och sade dessutom: ”Hur kommer det sig att andra partier ska få dessa medel och inte vi?”

Tidigare sanktioner som USA infört mot Dodik hävdes av USA:s president Donald Trump sommaren 2025. Det råder fortsatt spänningar kring frågan inom den västliga alliansen. Italiens förslag att nominera en av sina diplomater, Antonio Zanardi Landi, till posten som högrepresentant stöds av USA. Frankrike, Storbritannien och Tyskland stöder dock en fransk diplomat, René Troccaz. USA föredrar därmed uppenbarligen en högrepresentant som ingriper mindre djupt i Bosniens interna styre och som utövar sina exceptionella befogenheter mer försiktigt. Europeiska regeringar är mer försiktiga när det gäller en snabb nedtrappning av den internationella övervakningen.

Krisen 2022

Hela episoden följde på en tidigare chocknyhet under de föregående allmänna valen i oktober 2022. Då, strax efter att vallokalerna stängts, tvingade Schmidt igenom ändringar i vallagen för Bosnien och Hercegovina samt 21 ändringar i federationen Bosnien och Hercegovinas konstitution.

I en artikel för Verfassungsblog.de kommenterar professorerna i konstitutionell rätt Jens Woelk och Maja Sahadžić detta och konstaterar:

”Detta orsakade utbredd oro i delar av landet och demonstrationer framför den höge representantens kontor i Sarajevo. De mörka föraningarna skingrades snart när den höge representanten till synes ändrade sig och endast införde tekniska ändringar i vallagen. Den höge representanten, som uppenbarligen stod under press, hade till och med ett utbrott framför kamerorna men hävdade att han även skulle kunna införa ytterligare ändringar.”

De citerar därmed ett yttrande från Venedigkommissionen från 2005 om den konstitutionella situationen i Bosnien och Hercegovina, där det står:

”…det är dock säkerligen inte en normal situation att en icke-vald utlänning utövar sådana befogenheter i en medlemsstat i Europarådet, och motiveringen för dessa befogenheter i framtiden förtjänar inte bara politisk utan även rättslig prövning. Befogenheterna kan betecknas som nödbefogenheter. Nödbefogenheter måste dock, till sin natur, upphöra tillsammans med den nödsituation som ursprungligen motiverade deras användning. ”

Vissa har hävdat att Schmidts förändringar gynnade de bosniska kroaterna i valet. Kanske kan hans institutionella förändringar försvaras, med tanke på kroaternas situation. I Ljubić-målet från 2016 har Författningsdomstolen i den bosnisk-kroatiska federationen slagit fast att vallagarna strider mot Daytonavtalet, eftersom de tillåter de numerärt dominerande bosnierna i federationen att rösta ner den kroatiska minoriteten. Därmed kan de i praktiken välja den kroatiska ledamoten i det trepartspräsidiet samt delegater till parlamentet.

Hur berättigad denna oro än må vara, ger det inte direkt ett gott intryck att se viktiga institutionella förändringar införas medan rösterna räknas.

Kvarstående institutionella frågor

Sist men inte minst finns den etniska karaktären hos Bosnien-Hercegovinas konstitutionella struktur. Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fastslog 2009 att denna konstitutionella struktur var diskriminerande i målet Sejdić och Finci mot Bosnien och Hercegovina.

I detta fall kunde Dervo Sejdić, av romskt ursprung, och Jakob Finci, en judisk bosnisk medborgare, inte ställa upp som kandidater till presidentskapet och Folkkammaren eftersom de inte tillhörde något av de tre konstitutionellt erkända folken.

En del av problemet här är att Daytonavtalet från 1995 främst syftade till att säkra fred och i mindre utsträckning till att skapa en långsiktig institutionell ordning för framtiden. På grund av de kvarvarande spänningarna har det visat sig vara politiskt omöjligt att enas om något institutionellt alternativ.

En väg framåt

Europaparlamentet, den tyska tankesmedjan European Stability Initiative och många andra har efterlyst genomgripande förändringar av landets institutionella struktur, men som Nedim Ademović, professor i konstitutionell rätt, förklarade för Euronews skulle ett avskaffande av hela systemet ta bort det särskilda skydd som ledarna för Bosniens etniska partier har åtnjutit i årtionden – och därmed även deras makt och rikedom. Om de domstolsbeslut som ifrågasätter de många fallen av diskriminering i det institutionella systemet konstaterar han:

”Inget av de etnonationalistiska partierna är intresserat av att dessa domar genomförs, eftersom det skulle innebära att etnonationalismen måste avskaffas.”

I en banbrytande artikel om ämnet föreslår Max Primorac från Heritage Foundation en alternativ väg framåt. Han skriver:

”Målet att stärka de centrala statliga institutionerna på bekostnad av de etniskt baserade subnationella institutionerna är kärnan i krisen i Bosnien och Hercegovina. En medborgarstat som ersätter etnicitet som styrande ram stämmer överens med den muslimska majoritetens politiska mål att upprätta en centraliserad enhetsstat. ”En man, en röst” skulle leda till en majoritetsregering i ett land som saknar demokratiska normer.

(...) Istället för att följa exemplen från Belgien, Schweiz och andra framgångsrika konsociativa styrningsmodeller som bygger på jämlikhet mellan de ingående folken för att hantera spänningar, har den höge representantens kontor, med det amerikanska utrikesdepartementets medverkan, drivit igenom en impopulär gemensam bosnisk identitet genom dekret samtidigt som man straffar motståndare för legitima nationalistiska uttryck.”

I stället föreslår han att ”man inrättar tre enheter utifrån de två dysfunktionella enheterna, en vardera för muslimska bosnier, katolska kroater och ortodoxa serber, inom ett konfederalt system, liknande det som framgångsrikt tillämpas i Belgien och Schweiz. Det skulle inte kräva territoriella utbyten, eftersom varje federal enhet skulle återspegla de områden som redan kontrollerats av bosnier, kroater och serber under de senaste 30 åren.

Republika Srpskas territorium avgränsades i Dayton 1995, medan den bosnisk-kroatiska federationen de facto är uppdelad i två delar, vilket återspeglas i dess separata och gemenskapsbaserade försörjningsföretag (el-, telekommunikations- och postnätverk). Med andra ord finns det inga territoriella tvister att lösa, och de tre federala enheterna skulle återspegla den praktiska verkligheten på plats och ge varje gemenskap ett inflytande över styrningen för att få Bosnien och Hercegovina att fungera.”

I vilket fall som helst har Belgien och Schweiz ofta nämnts som en möjlig institutionell modell för ett land med djupa etniska klyftor, och det av goda skäl. Det finns visserligen inga enkla lösningar för Bosnien-Hercegovina, men om något inte fungerar kan det vara dags att söka efter alternativ.

Pieter Cleppe